Zones humides côtières : qui a le pouvoir de décider

Par Marko Prem, PhD, Directeur adjoint, Plan d’action pour la Méditerranée du Programme des Nations Unies pour l’Environnement, Centre d’activités régionales pour le Programme d’actions prioritaires (CAR/PAP)

« Les zones humides sont l’un des écosystèmes les plus fragiles et menacés, et sont parmi les écosystèmes qui déclinent le plus vite au monde » (Skinner J. et Zalewski S. 1995 dans CAR/PAP 2019). Deux chiffres issus du rapport Les zones humides méditerranéennes : enjeux et perspectives 2 publié en 2018 montrent des tendances inquiétantes, qui devraient nous préoccuper pour le futur des zones humides : 51% des habitats de zones humides méditerranéennes ont disparu entre 1970 et 2013, à comparer à la situation en Afrique (42%), en Asie (32%) et en Europe (35%). Le deuxième chiffre est lié à l’urbanisation, l’une des principales activités humaines contribuant à la disparition des zones humides, notamment dans les zones côtières des pays méditerranéens du sud et de l’est. Le taux d’urbanisation dans les zones humides a augmenté de 300% entre 1975 et 2005 – un chiffre qui fait froid dans le dos (CAR/PAP 2019).

Même si nous réussissons d’une manière ou d’une autre à inverser ces tendances, les zones humides méditerranéennes resteront confrontées à des défis de poids pour l’avenir. Il faut notamment :

  • Empêcher la disparition et la dégradation des zones humides ;
  • Garantir le maintien des fonctions écologiques des zones humides ;
  • Exploiter la capacité des zones humides à s’adapter aux effets du changement climatique ;
  • Intégrer les services des zones humides dans les plans de développement ;
  • Permettre aux zones humides de répondre au droit humain qu’est le droit à l’eau ;
  • Intégrer l’utilisation durable des zones humides dans la gestion sectorielle ; et
  • Limiter et éradiquer les espèces envahissantes dans les zones humides.

Certaines structures efficaces de gouvernance doivent être mises en place pour répondre positivement à ces défis. L’objectif final est de garantir un environnement favorable pour sécuriser la durabilité des écosystèmes côtiers par des mécanismes de gouvernance intelligents, efficaces et équitables, afin de préserver les zones humides côtières et insulaires à forte valeur écologique dans la région méditerranéenne.

Pour que le changement ait lieu, des actions concrètes sont nécessaires pour adapter le cadre légal aux conditions locales. À l’échelle régionale et même plus large, des instruments juridiques importants sont en place pour plaider en faveur du développement durable des zones humides côtières et de leur conservation, comme la convention de Barcelone et en particulier le Protocole GIZC et le Protocole concernant les aires spécialement protégées et la diversité biologique en Méditerranée, la Convention Ramsar, la Convention sur la diversité biologique (CDB) et plusieurs directives de l’UE. Cependant, toutes ces obligations doivent être « traduites » dans des conditions très locales, et intégrées dans des structures institutionnelles au niveau national, au niveau des municipalités et autre niveau local.

C’est là qu’entrent en scène les projets transverses de l’initiative de la MAVA pour les zones humides côtières. « Améliorer la conservation des zones humides côtières dans le bassin méditerranéen » est destiné à étudier les questions de gouvernance liées aux zones humides côtières, et à proposer un guide pratique sous forme de Manuel, pouvant être utilisé par les parties prenantes concernées. La gouvernance est trop souvent écartée lors de l’exécution de projets sur le terrain. Le personnel technique qui exécute les projets voit la « gouvernance » comme un fardeau pour l’exécution, comme quelque chose qui retarderait et compliquerait le processus. Certaines formes d’activités participatives peuvent être incluses dans les projets ; cependant, il est absolument crucial de comprendre la complexité de la gouvernance, qui est un système « invisible » qui cadre et relie les relations entre les acteurs. Cette compréhension est essentielle pour le succès du projet et de la protection des zones humides côtières sur le long terme. Et ce n’est pas seulement une question de gestion. Distinguer la gouvernance des zones humides de leur gestion est relativement nouveau. La gestion et la gouvernance, bien qu’étroitement liés, sont néanmoins des processus distincts.

Nous définissons la gouvernance comme un ensemble de systèmes (administratifs, politiques, sociétaux) qui détiennent le pouvoir, l’autorité et la responsabilité de prendre des décisions et de déterminer comment elles sont prises, et quelle est leur efficacité, leur efficience et leur responsabilité. La gouvernance est un processus à long terme, qui inclut la création de relations, le soutien aux communautés et la réalisation de programmes d’action. La participation publique y est essentielle.

La gouvernance n’est pas la même chose que la planification et la gestion. Certaines formes de gouvernance existent dans tous les sites, à différentes étapes et à différents niveaux de maturité et d’efficacité. D’un autre côté, la gestion est axée sur l’aspect technique plutôt que politique, bien qu’en pratique les frontières entre les deux se chevauchent souvent. Le principal élément à comprendre, c’est que c’est la gouvernance qui oriente la gestion en cours du site. En retour, la gestion renseigne la gouvernance dans un processus continu, car la gestion produit des résultats et des produits qui servent dans la prise de décision.

Pour pouvoir rédiger le Manuel sur la gouvernance des zones humides côtières, nous avons étudié plusieurs sites pilotes afin de comprendre, à partir d’exemples sur le terrain, toutes les variations de modèles de gouvernance. Les sites pilotes incluent le golfe d’Oristano en Italie, le lagon de Ghar el Melh en Tunisie, le delta de Buna-Bojana en Albanie et Monténégro (les salins d’Ulcinj au Monténégro et le Paysage protégé de la rivière Buna-Velipoja en Albanie) et les Lacs Prespa en Grèce, Macédoine du Nord et Albanie. Les réunions organisées avec des parties prenantes locales et des acteurs vivant dans les zones humides ont été instructives et très informatives. Voici les modèles de gouvernance en place :

  • Un modèle établi par une directive étatique, comme dans le cas du Paysage protégé de la rivière Buna-Velipoja, où une décision ministérielle a exigé la création d’un comité de gestion comme organe de gouvernance. Une large gamme de parties prenantes sont incluses, comme la municipalité de Shkodra, l’agence régionale des aires protégées, les principaux secteurs, des ONG et des institutions scientifiques.
  • Un modèle développé localement dans le lagon de Ghar el Melh, après la décentralisation des pouvoirs en Tunisie, où les municipalités ont gagné de nouvelles responsabilités et devoirs.
  • Une « approche par contrat », comme dans le cas des lagons d’Oristano. Le projet Maristanis utilise un modèle de « contrat » à l’échelle de toute la baie d’Oristano, permettant ainsi des consultations permanentes avec les acteurs locaux et régionaux, dans l’objectif à long terme d’établir un parc régional mettant en valeur plusieurs zones humides.

Lors de la rédaction du Manuel de gouvernance, des références ont été faites aux Principes de bonne gouvernance de l’UICN (tableau 8, p.59) résumés en : obtenir une légitimité et se faire entendre ; fournir une direction ; optimiser la performance ; être tenu pour responsable ; partager les bénéfices ; et minimiser les coûts. Le chapitre sur la faculté d’adaptation était particulièrement intéressant, car il aborde comment répondre aux conditions évolutives dans les écosystèmes du site et son contexte social, économique et culturel plus vaste. La faculté d’adaptabilité est essentielle pour fournir une gouvernance solide, posant de bonnes bases pour les sites pilotes sur le chemin de la durabilité à long terme.

Dans le Manuel, les trois principales composantes de la gouvernance sont présentées :

  • Les quatre piliers :
    • Cadre (préconditions comme des structures de gouvernance en place, l’implication des groupes d’utilisateurs) ;
    • Stratégie (menant à des changements de comportement des groupes d’utilisateurs, des institutions principales, du renforcement des capacités)
    • Ordre du jour du changement (résultats pratiques et bénéfices pour motiver le comportement des parties prenantes) et
    • Vision commune (équilibre entre environnement et société humaine pour atteindre la vision commune acceptée, long terme)
  • La gouvernance avisée (intégration des institutions, outils et processus), et
  • La vitalité et l’adaptabilité (gouvernance capable d’apprendre, d’évoluer et de remplir son rôle et d’assumer ses responsabilités, opportune, intelligente, appropriée et satisfaisante pour toutes les parties concernées)

Un tableau de bord a été développé pour mesurer la vitalité et l’adaptabilité, que nous trouvons innovant. Cette grille identifie clairement les principaux domaines devant être améliorés dans la structure officielle de gouvernance, le personnel de gestion du site, les principales parties prenantes, les institutions partenaires et le plan de gestion.

Le Manuel offre un apport théorique à la compréhension de la gouvernance côtière, ainsi que des outils comme l’Outil d’auto-évaluation (laquelle peut être faite manuellement ou est disponible en ligne en menu déroulant, avec un système de feux à trois catégories), qui aide à évaluer l’état de la gouvernance actuelle sur le site, en dressant la liste des activités et des déclarations liées aux éléments de gouvernance. L’Outil de planification en ligne permet à l’utilisateur de réaliser une analyse plus détaillée afin de préparer le plan d’action basé sur les éléments de gouvernance tirés de l’exercice d’auto-évaluation. Les indicateurs de progrès et les obstacles au progrès sont les principaux éléments de l’outil de planification. Ils permettent de définir les actions et les priorités qui mèneront à une gouvernance vitale et efficace.

Cela peut sembler un peu technique et exigeant, mais détrompez-vous ! Le Manuel est conçu comme un guide pratique, ou un livre de cuisine fournissant des orientations concises. Il est disponible en neuf langues, afin que les gestionnaires et professionnels de zones humides puissent en tirer le plus d’avantages possibles. Outre le Centre d’activités régionales du Programme d’actions prioritaires (CAR/PAP) comme partenaire principal, divers acteurs ont fourni une contribution précieuse au contenu du Manuel : l’Initiative sur les zones humides méditerranéennes(MedWet), le Bureau régional de l’UICN pour l’Europe orientale et l’Asie centrale (IUCN ECARO), le Partenariat mondial sur l’eau-Méditerranée (GWP-Med) et le Réseau des gestionnaires d’aires marines protégées en Méditerranée(MedPan).

Référence : CAR/PAP. 2019. The Governance of Coastal Wetlands in the Mediterranean – a Handbook. B. Shipman et Ž. Rajković. Split, Croatie.

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